一、政策要求

近日，国家发展改革委、国土资源部、环境保护部等8部门联合印发《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》，明确要创新“飞地经济”合作机制，发挥不同地区比较优势，优化资源配置，强化资源集约节约利用，提升市场化运作水平，完善发展成果分享机制，加快统一市场建设，促进要素自由有序流动，为推进区域协同发展做出新贡献。

“飞地经济”是指两个相互独立、经济发展存在落差的行政地区打破原有行政区划限制，通过跨区域的行政管理和经济开发，实现两地资源互补、经济协调发展的一种区域经济合作模式。国家“十三五”规划《纲要》明确提出，要创新区域合作机制，通过发展“飞地经济”、共建园区等合作平台，建立互利共赢、共同发展的互助机制。

《意见》提出了支持“飞地经济”发展的重点任务。一是完善“飞地经济”合作机制。支持合作方创新合作模式，合理分担相关成本，建立完善的议事协调机制、组织架构和管理体制，鼓励按照市场化原则和方式开展“飞地经济”合作。二是强化资源高效集约节约利用。飞地园区建设用地原则上使用所在地土地指标，加强耕地资源保护，强化土地集约利用，鼓励建设绿色园区。三是规范指标统计口径和方法。明确园区所在地政府统计部门为统计主体。允许合作方综合考虑权责关系和出资比例，以及资源环境因素，对经济指标进行协商划分，仅作专门用途供内部使用。四是加强统一市场建设。支持合作方优化行政审批流程，逐步探索行政许可跨区域互认，推进转移企业工商登记协调衔接，支持合作方开展质检、通关、市场执法等领域的标准对接和结果互认。五是支持在各类对口支援、帮扶、协作中开展“飞地经济”合作。支持通过“飞地经济”，发挥市场机制，创新对口支援和东西部扶贫协作等区域合作模式，探索完善异地开发生态保护补偿机制。

二、飞地经济模式

一是借鸡生蛋。如福州市平潭县在隔海相望的金山工业区建一个“飞地”工业园。转出地负责进行征地拆迁和基础设施建设，落地项目形成的引资额、工业产值和固定资产投资额全部归转出地，七成的税收也留在转出地。

二是筑巢引凤。如海口在发展飞地工业时，将“半拉子”的狮子岭开发区辟为飞地工业试点园区，按照“统一规划、统一管理、分区开发、税收共享”的合作开发模式，把园区分为5块，四个区政府和市本级各一块，基础设施由市政府统一建设，各区按照园区区域划分自行组织招商引资，并按一定比例分享税收。

三是净地托管。广东顺德清远（英德）经济合作区，由顺德计划投资300亿元，一次性向英德购买园区用地36平方公里，由顺德主导成立园区管委会，英德下放除司法以外的行政管理权限给管委会。同时，顺德组建投资公司进行开发，25年后再全部移交英德。

三、飞地经济的基本特征

1、发展空间的分离性

两地在行政上隶属于不同的地区。

2、环境差异性

“飞地经济”共建双方处于不同的系统约束类型，经济发展的不平衡性，以及区域文化和历史等方面的不同造成两地人文和社会环境的差异。

3、优势互补性

“飞地经济”共建方存在某些方面的差异性和互补性, 从而使两地能发挥各自不同的优势、产生互补,促进两地的共生、共赢、共荣。

4、产业关联性

承接产业既要与上游特色资源产业对接，又要与园区已有产业链接，根据产业政策、移民政策、扶贫政策、对口资源政策和长江开发开放政策选定产业发展方向，少承接体量大、资源市场两头在外的项目，多承接有资源支撑、市场资源丰富的项目。

四、飞地经济障碍

首先是制度障碍。这主要表现在土地制度上。如对于飞出地企业，飞入地政府可能会提供一些较大优惠，但对于本土企业而言就意味着不公平。还有管理制度的问题。对"飞地"内的企业如何管理，是我管、他管还是共管？这需要确定科学规范的管理模式。

第二是结构障碍。"飞地经济"如何融入当地经济？如果飞入地低下的生产结构和飞出地的产业转移难以协调，将导致"飞地"与当地经济分离发展。

第三是市场障碍。"飞地经济"会导致产出规模迅速提高，市场销售问题随之出现。产品在哪里销售？在当地销售，当地能否消化？在外地销售，是否增大成本？处理不好就会对"飞地经济"发展产生障碍。

第四是利益障碍。如何处理飞出地与飞入地的经济利益关系，是发展"飞地经济"的一大难题。这也是最核心、最需破解的问题。

五、各地探索

阳泉市2014年，按照“年内开工6个项目、发展1个园区、出台1个奖励办法的“6+1+1”发展思路，围绕“项目、园区、措施”三项重点，“以项目落地推进园区发展，以园区建设带动项目落地，以奖励办法的出台激励飞地发展”三措并举，确定以山西天元城市矿产资源循环利用产业集聚区作为首个重点发展的飞地园区，发展飞地经济，取得很好效果。

双峰经开区，依托娄底佛山友好城市、佛山双峰商会两个平台，探索跨省“飞地经济”模式，重点承接佛山市不锈钢产业。2013年8月20日，广东湖南两地签订了《湖南省人民政府广东省人民政府关于进一步深化合作的会谈纪要》，鼓励和支持两省企业进行联合、加强合作，共同打造跨区域产业链和产业合作模式。娄底与广东佛山市于2013年建立友好城市，以戴促辉为代表的双峰籍企业家群体在佛山投资创业，仅不锈钢产业就有双峰企业近300家，产值200亿元，为佛山市经济建设发挥了举足轻重的作用。双峰县还在佛山市成立了商会，有150家商会成员单位企业专业从事不锈钢加工。双峰县在佛山市的不锈钢加工、贸易、物流、电子商务从业人员突破10万人。依托双峰经开区现有的标准厂房，建立区域合作机制，建立跨省“飞地经济”不锈钢产业园。

河南新乡获嘉县，与金水区、河南裕港置业公司合作，启动建设金水(获嘉)产业新城项目，初步规划总投资70亿元，占地3050亩，分为两个园区，即位于金水科教园区的金水总部产业园和位于新乡市获嘉县亢村镇的获嘉飞地经济产业园，其中金水总部产业园占地约50亩，建成之后将成为金水区飞地经济示范区对外展示的窗口;获嘉飞地经济产业园占地3000亩，功能定位是金水科教园区企业配套生产企业基地、金水区存量需外迁企业转移基地、拟招商引资外地优秀企业承接基地，项目建成后将成为中国中西部首个互动型飞地经济产业示范区。

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